進一步完善反腐敗基礎性法規(guī)體系

　　習近平總書記在二十屆中央紀委三次全會上指出，“要進一步健全反腐敗法規(guī)制度。圍繞一體推進不敢腐、不能腐、不想腐等完善基礎性法規(guī)制度，健全加強對‘一把手’和領導班子監(jiān)督配套制度”。這一重要論述，強調了法規(guī)制度建設在腐敗治理中的重要地位，為推進法治反腐提供了方向性指引。

　　反腐敗基礎性法規(guī)體系建設，是反腐敗法規(guī)制度建設最為堅實的基礎性工程。持續(xù)保持懲治腐敗高壓態(tài)勢，必須不斷完善反腐敗基礎性法規(guī)體系。一方面，黨的十八大以來，習近平總書記圍繞全面從嚴治黨、推進黨的自我革命、深化國家監(jiān)察體制改革等發(fā)表一系列重要論述，是新時代正風肅紀反腐和一體推進“三不腐”工作的根本遵循。進一步完善反腐敗基礎性法規(guī)體系，有助于在更細致更具體的層面上貫徹落實習近平法治思想、習近平總書記關于黨的自我革命的重要思想，更好指導和推進自我監(jiān)督實踐和反腐敗法治實踐。另一方面，反腐敗制度的執(zhí)行力、運行力與反腐敗制度規(guī)范體系的精密程度息息相關。完善的反腐敗基礎性法規(guī)體系，覆蓋腐敗預防和治理的方方面面，既架構起最為根基的規(guī)范性法規(guī)體系，回應腐敗治理的基礎問題，又涵蓋各重點領域的解釋性法規(guī)體系，回應腐敗治理的關鍵具體問題，從立法立規(guī)層面保障實現(xiàn)對腐敗問題的綜合治理、系統(tǒng)治理和源頭治理，實現(xiàn)依規(guī)治黨與依法治國相統(tǒng)一、制度治黨與法治反腐相協(xié)同。

　　從廣義上講，反腐敗基礎性法規(guī)體系由兩個不同效力層級的法律法規(guī)組成：一是根基性法規(guī)，規(guī)范的是腐敗治理中最應優(yōu)先回應和解決的問題，關涉相關組織、機構、人員最為基本的職責、權利和義務，對整個反腐敗法規(guī)制度起決定性的統(tǒng)攝和引領作用；二是擴展解釋性法規(guī)，其以根基性法規(guī)奠定的基本框架為指引，細化不敢腐、不能腐、不想腐一體推進中的具體問題，推進反腐敗法規(guī)制度的具體落實。習近平總書記指出，“要增強法治意識、程序意識、證據意識，不斷提高紀檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化、正規(guī)化水平”。推進法治反腐，把權力關進制度的籠子，是進入新時代我們黨開展腐敗治理的一個重要特征。完善反腐敗基礎性法規(guī)體系，應樹立法治思維，將法治精神、法治方式貫穿反腐敗基礎性法規(guī)制定、執(zhí)行的全過程。

　　一是增強法治意識、程序意識和證據意識，從組織、程序、實體等方面共同完善反腐敗基礎性法規(guī)體系。根基性法規(guī)應貫徹“三不腐”一體推進反腐戰(zhàn)略目標，體現(xiàn)法治反腐重要理念。擴展解釋性法規(guī)應涵蓋反腐敗體制機制全過程的核心重點內容，解決黨的各級紀律檢查委員會行使監(jiān)督、執(zhí)紀、問責職責和各級監(jiān)察委員會依法履行監(jiān)督、調查、處置職責涉及的各類基礎性問題。

　　二是規(guī)范基礎性法規(guī)效力位階，避免多頭立法。根基性法規(guī)包括根基性黨內法規(guī)和根基性法律兩大部分，擴展解釋性法規(guī)包括擴展解釋性黨內法規(guī)和擴展解釋性監(jiān)察法規(guī)兩大部分。根基性黨內法規(guī)是黨內法規(guī)體系中最高規(guī)范性文件黨章之下最為高階的法規(guī)，指導擴展解釋性黨內法規(guī)的具體制定；根基性法律是以法律形式確定的、立法機關制定的反腐敗相關法律，規(guī)范最為基本的制度問題。應當以高位階立法保障腐敗治理核心思路的一貫性，統(tǒng)攝所有擴展解釋性監(jiān)察法規(guī)對根基性法律細節(jié)化的完善，當監(jiān)察法規(guī)與法律存在沖突時，須以法律的概括性表述為準，如有爭議應及時啟動相關審查及修改程序。

　　三是采用綜合立法模式制定根基性法規(guī)，運用專門立法模式制定擴展解釋性法規(guī)。綜合立法模式下，根基性法規(guī)具有較強的整體性和協(xié)調性，牽一發(fā)而動全身，根基性法規(guī)的制定和修訂直接關乎腐敗治理各個領域的具體規(guī)范，應從立法模式上強化根基性法規(guī)的基礎性地位。與之不同，針對腐敗治理具體制度應采用專門立法模式，基于根基性法規(guī)的統(tǒng)攝和引領地位，遵循根基性法規(guī)對反腐敗根基性問題的回應，進一步擴展并進行細致化的具有操作性的規(guī)定。這種立法模式在靈活性上更勝一籌，能夠根據腐敗治理發(fā)展在細節(jié)處及時調整，具有更高的效率。

　　四是面向反腐敗實際需求，主動回應紀檢監(jiān)察實踐問題。完善反腐敗基礎性法規(guī)體系，應善于總結實踐中遇到的制度缺漏、規(guī)范適用爭議，以滿足反腐敗法治基本問題和實踐需要為著眼點，切實提升精準性、系統(tǒng)性和全面性。具體而言，一方面，圍繞根基性法規(guī)，進一步完善監(jiān)察法和公職人員政務處分法、制定監(jiān)察委員會組織法、制定腐敗預防法、出臺反腐敗規(guī)范制定法等；另一方面，對于擴展解釋性法規(guī)而言，應制定紀檢監(jiān)察監(jiān)督專門規(guī)定、制定專門的紀檢監(jiān)察問責制度規(guī)范、制定專門的反腐敗證據規(guī)定、制定體系化的反腐敗國際合作專門規(guī)定等。

　　徒法不足以自行。嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，對基礎性法規(guī)體系一體執(zhí)行、一體遵照，亦是達成腐敗治理目標舉足輕重的環(huán)節(jié)。反腐敗基礎性法規(guī)體系的進一步健全，應與培養(yǎng)反腐敗工作人員法治意識、程序意識和證據意識相結合，以維護法規(guī)體系的規(guī)范性落實為保障，共同推進腐敗治理實踐。

　　（作者：施鵬鵬，系中國政法大學紀檢監(jiān)察學院副院長、教授）