紀(jì)法講堂丨認(rèn)定濫用職權(quán)罪若干問題辨析

　　【內(nèi)容提要】

　　刑法第三百九十七條規(guī)定了濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪。濫用職權(quán)罪是指國家機(jī)關(guān)工作人員超越職權(quán)，違法決定、處理其無權(quán)決定、處理的事項(xiàng)，或者違反規(guī)定處理公務(wù)，致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為，具有嚴(yán)重的社會(huì)危害性和刑事可罰性。精準(zhǔn)打擊濫用職權(quán)犯罪，準(zhǔn)確認(rèn)定刑事責(zé)任，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注行為人的罪過形式、職權(quán)職責(zé)、實(shí)施的違規(guī)行為、造成的危害后果，以及行為與后果之間的因果關(guān)系。

　　【基本案情】

　　案例一：甲，某市副市長，分管該市城市發(fā)展規(guī)劃、財(cái)政、招商引資、城市建設(shè)等工作。2014年，甲引進(jìn)A公司在該市投資項(xiàng)目，A公司提出向該市財(cái)政借款投資，甲明知A公司新成立且經(jīng)營實(shí)力一般，仍多次召開招商引資洽談會(huì)、城市建設(shè)推進(jìn)會(huì)等會(huì)議，商議讓市財(cái)政局將預(yù)算內(nèi)其他用途資金出借給A公司1億元。相關(guān)辦事人員提醒甲，根據(jù)《預(yù)算法》等法律規(guī)定，政府部門支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出，但甲堅(jiān)持要求出借款項(xiàng)。由于A公司一直未按約定還款，2023年1月，市財(cái)政局提起訴訟，法院判決A公司償還市財(cái)政局借款本金1億元及利息，后市財(cái)政局申請(qǐng)執(zhí)行，司法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)A公司無可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，遂裁定終結(jié)本次執(zhí)行程序。同年12月，A公司因其他債務(wù)問題被異地的債權(quán)人向異地法院起訴，異地法院裁定受理關(guān)于A公司的破產(chǎn)申請(qǐng)，受理理由是A公司經(jīng)強(qiáng)制執(zhí)行無法清償相關(guān)到期債務(wù)。

　　案例二：乙，某市原國土資源局副局長，分管市治理砂石資源辦公室（以下簡稱市治砂辦），職責(zé)包括監(jiān)督查處土地礦產(chǎn)資源的盜采盜挖行為、日常巡查、舉報(bào)線索核查等工作。2015年至2017年，李某在該市非法經(jīng)營砂石廠并存在盜采盜挖砂石行為，后被當(dāng)?shù)厝罕娤蚴兄紊稗k舉報(bào)，為求得乙關(guān)照，李某送給乙100萬元好處費(fèi)。乙?guī)ш?duì)核查了解李某的違法行為屬實(shí)，但因?yàn)槭帐芷浜锰帲砸笃浞止芴幨疑蠄?bào)虛假問題線索核查報(bào)告，內(nèi)容為“現(xiàn)場部分地塊作為屯料場所使用，剩余地塊為平整土地，未發(fā)現(xiàn)盜采盜挖痕跡”，乙再自行審批通過。后該砂石廠未被及時(shí)關(guān)停，李某仍繼續(xù)非法運(yùn)營，最終導(dǎo)致耕地大量毀壞、植被遭到嚴(yán)重破壞。

　　【分歧意見】

　　上述兩個(gè)案例中，對(duì)于案例二中乙收受李某100萬元構(gòu)成受賄罪無異議，但對(duì)于甲、乙的行為是否構(gòu)成濫用職權(quán)罪，存在不同意見。

　　第一種意見認(rèn)為：甲、乙均不構(gòu)成濫用職權(quán)罪。案例一中，由于A公司尚未經(jīng)法定程序宣告破產(chǎn)，市財(cái)政局對(duì)A公司的債權(quán)不能當(dāng)然認(rèn)定為無法實(shí)現(xiàn)，所以甲行為造成的損失數(shù)額無法確定，無法認(rèn)定構(gòu)成濫用職權(quán)罪。案例二中，乙僅是審批通過了有關(guān)虛假問題線索核查報(bào)告，并不當(dāng)然能夠?qū)е赂卮罅繗?、植被遭到?yán)重破壞的后果，不應(yīng)認(rèn)定構(gòu)成濫用職權(quán)罪。

　　第二種意見認(rèn)為：甲、乙均構(gòu)成濫用職權(quán)罪。案例一中，市財(cái)政局雖然對(duì)A公司享有債權(quán)，但A公司無可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，異地法院受理A公司的破產(chǎn)申請(qǐng)，也是因?yàn)锳公司經(jīng)強(qiáng)制執(zhí)行無法清償相關(guān)到期債務(wù)，因此，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定A公司不能清償?shù)狡趥鶆?wù)且明顯缺乏償還能力，這直接造成市財(cái)政局公共財(cái)產(chǎn)損失，甲構(gòu)成濫用職權(quán)罪。案例二中，乙在明知李某非法經(jīng)營砂石廠且存在盜采盜挖砂石行為的情況下，因?yàn)槭帐芎锰幋嬖谒叫?，所以刻意不履行監(jiān)管職責(zé)，并要求分管處室上報(bào)虛假問題線索核查報(bào)告，這也導(dǎo)致李某得以繼續(xù)非法經(jīng)營砂石廠，因此才直接導(dǎo)致耕地大量毀壞、植被遭到嚴(yán)重破壞的嚴(yán)重后果，乙構(gòu)成濫用職權(quán)罪。

　　【意見分析】

　　筆者同意第二種意見，具體分析如下。

　　一、濫用職權(quán)罪的主觀罪過形式認(rèn)定

　　我國刑法第九章規(guī)定了瀆職罪，包括第三百九十七條規(guī)定的一般罪名和第三百九十八條至四百一十九條規(guī)定的特殊罪名。其中第三百九十七條規(guī)定了國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為構(gòu)成犯罪。實(shí)踐中一般認(rèn)為，玩忽職守罪的主觀方面是過失，濫用職權(quán)罪的主觀方面是故意，即故意違背職權(quán)，且行為人對(duì)自己行為性質(zhì)的認(rèn)識(shí)明確，即行為人對(duì)其所實(shí)施的行為對(duì)侵害國家機(jī)關(guān)公務(wù)的合法、公正、有效執(zhí)行以及國民的信賴有認(rèn)識(shí)和希望或放任心態(tài)，包括直接故意和間接故意。需要注意的是，對(duì)主觀罪過的探知，要通過對(duì)客觀行為的分析來判斷，應(yīng)當(dāng)結(jié)合行為的背景、行為過程的演進(jìn)以及行為后的表現(xiàn)進(jìn)行判斷，綜合考慮行為人所處理的事項(xiàng)、所涉及人員之間的利害關(guān)系、職權(quán)行使的依據(jù)是否明確、行為是否伴有明確的目的性追求、對(duì)損害后果是否實(shí)施了補(bǔ)救措施等方面進(jìn)行衡量。

　　案例一中，甲作為副市長，明知根據(jù)《預(yù)算法》等相關(guān)規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算非經(jīng)法定程序不得調(diào)整，各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。其明知不按預(yù)算用途使用資金屬于違規(guī)，但仍通過召開會(huì)議形式，要求市財(cái)政局將預(yù)算內(nèi)其他用途資金出借給A公司，具有濫用職權(quán)的主觀故意。

　　案例二中，乙作為分管市治砂辦的國家機(jī)關(guān)工作人員，在明知李某非法開采砂石并有線索反映的情況下，因收受好處而不履行監(jiān)管職責(zé)，并要求其分管處室上報(bào)虛假問題線索核查報(bào)告，再由其審批通過，明知自己的行為會(huì)破壞國家機(jī)關(guān)的正常管理活動(dòng)而放任結(jié)果發(fā)生，可以認(rèn)定其具有濫用職權(quán)的主觀故意。

　　二、違規(guī)行為和因果關(guān)系的判斷

　　認(rèn)定行為人是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)濫用職權(quán)的刑事責(zé)任，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)把握行為人的職權(quán)職責(zé)、實(shí)施的違規(guī)行為以及與危害后果之間存在的因果關(guān)系。職權(quán)職責(zé)是濫用職權(quán)罪成立的基礎(chǔ)和前提，如果行為人不具有相應(yīng)職權(quán)職責(zé)，就不存在瀆職行為；行為人實(shí)施了違規(guī)行為是濫用職權(quán)罪成立的關(guān)鍵，即行為人客觀上實(shí)施了違規(guī)行為，違反了應(yīng)當(dāng)正確履職的義務(wù)，因此具有非難可能性；存在因果關(guān)系是濫用職權(quán)罪成立的依據(jù)，因果關(guān)系將濫用職權(quán)行為與危害后果相連接，使得危害后果能夠歸責(zé)于行為人。

　　其中，違規(guī)行為的認(rèn)定，要求行為人違反相關(guān)規(guī)定不正確履職，一般表現(xiàn)為超越職權(quán)和違規(guī)履職，實(shí)施了未被授予某項(xiàng)職權(quán)的行為，或雖具有職權(quán)，但實(shí)施了違反規(guī)定處理事項(xiàng)的行為。違規(guī)行為要求行為人明確違反法律、法規(guī)、規(guī)章、政策、行業(yè)規(guī)范、上級(jí)或者本單位管理規(guī)定和程序等。由于濫用職權(quán)罪是結(jié)果犯，濫用職權(quán)的行為與危害結(jié)果之間必須具備刑法上的因果關(guān)系，并且要求實(shí)行行為在因果關(guān)系中達(dá)到支配程度。司法實(shí)踐中一般認(rèn)為，認(rèn)定因果關(guān)系，應(yīng)當(dāng)以行為時(shí)客觀存在的事實(shí)為基礎(chǔ)，依據(jù)社會(huì)一般公眾的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷，在“多因一果”情況下，應(yīng)當(dāng)考察行為人的行為導(dǎo)致結(jié)果發(fā)生的可能性大小、介入因素對(duì)結(jié)果發(fā)生的作用大小等，來判斷行為人的違規(guī)行為與危害結(jié)果之間的因果關(guān)系。如果行為人的行為具有導(dǎo)致最后結(jié)果發(fā)生的高度可能性，則可以認(rèn)定因果關(guān)系存在。

　　案例一中，甲作為副市長，分管城市發(fā)展規(guī)劃、財(cái)政、招商引資、城市建設(shè)等工作，擁有特定職權(quán)，具有履行職責(zé)的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律規(guī)定處理公務(wù)。甲在明知根據(jù)《預(yù)算法》等法律規(guī)定，政府部門支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出，仍違規(guī)安排市財(cái)政局向A公司出借1億元資金。甲明知該公司新成立、經(jīng)營實(shí)力一般，且出借大額資金沒有依照法律規(guī)定進(jìn)行，甲的違規(guī)行為直接導(dǎo)致市財(cái)政重大損失，盡管市財(cái)政損失后果的發(fā)生介入了A公司經(jīng)營不善、不能及時(shí)還款的因素，但該介入因素不足以影響甲的違規(guī)行為與危害結(jié)果之間的直接因果關(guān)系。

　　案例二中，乙分管市治砂辦，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督查處土地礦產(chǎn)資源的盜采盜挖行為、日常巡查、舉報(bào)線索核查等工作，乙作為負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的國家工作人員，在行使職權(quán)過程中，明知李某非法經(jīng)營砂石廠且存在盜采盜挖砂石行為，應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)管職責(zé)而刻意不履行，并且還要求其分管處室上報(bào)內(nèi)容為“現(xiàn)場部分地塊作為屯料場所使用，剩余地塊為平整土地，未發(fā)現(xiàn)盜采盜挖痕跡”的虛假問題線索核查報(bào)告。正是乙的濫用職權(quán)行為存在，才導(dǎo)致李某非法經(jīng)營砂石廠得以繼續(xù)，違法行為也沒有得到及時(shí)處罰和制止，最終導(dǎo)致耕地大量毀壞、植被遭到嚴(yán)重破壞，乙的違規(guī)行為與危害結(jié)果之間具有直接因果關(guān)系。

　　三、“重大損失”的實(shí)質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)

　　濫用職權(quán)行為是否致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失，是區(qū)分罪與非罪的重要因素。刑法對(duì)濫用職權(quán)罪的規(guī)定屬于簡單罪狀，重大損失如何判斷由司法解釋加以釋明?！皟筛摺薄蛾P(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》第一條規(guī)定了“致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失”和“情節(jié)特別嚴(yán)重”的具體情形，其中，“遭受重大損失”一般是指造成人員傷亡或經(jīng)濟(jì)損失以及造成惡劣社會(huì)影響等。第八條規(guī)定了經(jīng)濟(jì)損失是指瀆職犯罪或者與瀆職犯罪相關(guān)聯(lián)的犯罪立案時(shí)已經(jīng)實(shí)際造成的財(cái)產(chǎn)損失，包括為挽回瀆職犯罪所造成損失而支付的各種開支、費(fèi)用等，同時(shí)規(guī)定，債務(wù)人經(jīng)法定程序被宣告破產(chǎn)，債務(wù)人潛逃、去向不明，或者因行為人的責(zé)任超過訴訟時(shí)效等，致使債權(quán)已經(jīng)無法實(shí)現(xiàn)的，無法實(shí)現(xiàn)的債權(quán)部分應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為瀆職犯罪的經(jīng)濟(jì)損失。

　　關(guān)于債權(quán)無法實(shí)現(xiàn)的判斷原則，司法實(shí)踐中一般堅(jiān)持實(shí)質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)。一是行為人因?yàn)^職行為造成公共財(cái)產(chǎn)作為債權(quán)存在，雖然經(jīng)過訴訟等方式勝訴，但由于債務(wù)人無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，在法律上已喪失債權(quán)實(shí)現(xiàn)可能性。應(yīng)將債務(wù)人無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行作為認(rèn)定損失的實(shí)質(zhì)要件，而不能依賴債務(wù)人作出的有履行能力的承諾。特別是對(duì)于法院作出的因債權(quán)無法實(shí)現(xiàn)而終結(jié)執(zhí)行程序的，可以認(rèn)定債權(quán)已無法實(shí)現(xiàn)。二是債權(quán)尚未通過訴訟途徑解決，但因行為人的原因，已超過法定訴訟時(shí)效，或雖經(jīng)訴訟解決且已勝訴，但因行為人的原因，已超過申請(qǐng)執(zhí)行的期限。這種情形下，債權(quán)債務(wù)關(guān)系已不具有勝訴權(quán)或喪失執(zhí)行力，可以認(rèn)定債權(quán)已無法實(shí)現(xiàn)。三是債務(wù)人已被有關(guān)部門注銷或者被吊銷營業(yè)執(zhí)照且無其他資產(chǎn)可供清償，可以認(rèn)定為債權(quán)無法實(shí)現(xiàn)。

　　案例一中，市財(cái)政局對(duì)A公司的債權(quán)經(jīng)過訴訟進(jìn)入執(zhí)行程序后，法院因A公司無可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，裁定終結(jié)執(zhí)行程序，同時(shí)異地法院已經(jīng)裁定受理關(guān)于A公司的破產(chǎn)清算申請(qǐng)，即A公司已經(jīng)實(shí)際無法履行到期債權(quán)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定A公司不能清償?shù)狡趥鶆?wù)且明顯缺乏償還能力，涉案債權(quán)不能實(shí)現(xiàn)，屬于造成“重大損失”。

　　案例二中，乙在明知李某非法經(jīng)營砂石廠且存在盜采盜挖砂石行為的情況下，本應(yīng)履行職責(zé)予以制止，但因收受好處而刻意不履行監(jiān)管職責(zé)，使得李某非法經(jīng)營砂石廠導(dǎo)致耕地大量毀壞、植被遭到嚴(yán)重破壞，屬于《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》第一條中“其他致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的情形”，應(yīng)當(dāng)追究乙濫用職權(quán)罪的刑事責(zé)任。